როგორ გავზომოთ კორუფცია
ძნელია გაიხსენო საკითხი, რომელიც აზრთა ისეთ მკვეთრ სხვადასხვაობას იწვევდა და იწვევს, როგორც კორუფციის დონე საქართველოში.
ერთი მხრივ, უცხოელი ჟურნალისტების სტატიებსა და საერთაშორისო ორგანიზაციების ანგარიშებში საქართველო ხშირად ახსენებენ, როგორ წარმატებული რეფორმებისა და კორუფციის დაძლევის მაგალითს. მეორე მხრივ, როგორც წინა, ისე დღევანდელი მთავრობის პირობებში, ხშირად მოისმენთ საუბარსა და ბრალდებებს მოპარული მილიონების, ნეპოტიზმის და ბიზნესის „წილებში ჩამჯდარი“ პოლიტიკოსების თაობაზე.
ვინ ცდება? საქართველოს რეფორმებით აღტაცებული საერთაშორისო ორგანიზაციები, თუ ქართველი ჟურნალისტები და არასამთავრობოები, რომლებიც კორუფციის სავარაუდო შემთხვევებზე ხშირად საუბრობენ?
ეს თითქოსდა პარადოქსული ვითარება სინამდვილეში სულაც არ არის გასაკვირი და საქართველო ამ მხრივ რაიმე გამონაკლისს არ წარმოადგენს. საქმის თავი და თავი ორ საკითხთან დაკავშირებული გაურკვევლობაა: (ა) რა არის კორუფცია და (ბ) როგორ უნდა გავზომოთ ის.
ვიდრე ქვეყანაში კორუფციის დონის განსაზღვრას შევეცდებით, პირველ რიგში, უნდა შევთანხმდეთ, თუ რას ვზომავთ. ამა თუ იმ ქვეყანაში კორუფციის დონის შესახებ განსხვავებული მოსაზრებები ხშირად სწორედ იქიდან გამომდინარეობს, რომ კორუფციაზე საუბრისას სხვადასხვა ადამიანი სხვადასხვა მოვლენას გულისხმობს.
რა არის კორუფცია?
კორუფციის უნივერსალური და საყოველთაოდ აღიარებული დეფინიცია არ არსებობს, თუმცა ყველაზე გავრცელებული განსაზღვრება ასე შეიძლება ჩამოვაყალიბოთ: კორუფცია ეს არის ძალაუფლების გამოყენება არა კანონით დადგენილი საზოგადოებრივი მიზნებისთვის, არამედ რომელიმე ცალკეული პირის ან ჯგუფის მიერ სარგებლის მისაღებად.
თუმცა, იმ შემთხვევაშიც კი, თუ კორუფციის დეფინიციაზე შევთანხმდებით, მისი გაზომვა მაინც უაღრესად რთული ამოცანაა. როგორც დავადგინოთ, თუ რამდენად გავრცელებულია ქვეყანაში საქმიანობა, რომელიც კანონით ისჯება და ამიტომაც ფარულად ხდება?
სისხლის სამართლის საქმეების სტატისტიკა განვიხილოთ? შეიძლება, თუმცა აქ რიცხვების ინტერპრეტაციის პრობლემას ვაწყდებით: თუ, მაგალითად, საქართველოში X წელიწადს კორუფციის ბრალდება მეტ ადამიანს წაუყენეს, ვიდრე სომხეთში, შეიძლება დავასკვნათ, რომ კორუფცია საქართველოში უფრო გავრცელებულია? იქნებ ამ განსხვავების მიზეზი ის არის, რომ საქართველოში უბრალოდ პროკურატურა უკეთ მუშაობს, ვიდრე სომხეთში?
ამრიგად, ვერც სისხლის სამართლის საქმეების რაოდენობა გამოდგება კორუფციის სანდო საზომად.
კორუფციის გამოცდილება
კორუფციის გაზომვის კიდევ ერთი გავრცელებული ვარიანტია კორუფციის დონის შესახებ აზრი თავად მოქალაქეებს ვკითხოთ. ასეთ მიდგომას „კორუფციის გამოცდილების კვლევებს“ უწოდებენ და ერთ-ერთი ყველაზე გავრცელებული ასეთი კვლევა „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ კორუფციის გლობალური ბარომეტრია.
2016 წლის ბარომეტრის თანახმად, რომელიმე საჯარო სერვისის სანაცვლოდ ქრთამის გადახდა საქართველოში გამოკითხულთა 4 პროცენტს მოუწია, რაც მსოფლიოში ერთ-ერთი ყველაზე დაბალი მაჩვენებელია. შედარებისთვის, აზერბაიჯანში ანალოგიური რიცხვი 15 პროცენტია, სომხეთში – 19 პროცენტი, უკრაინაში – 23 პროცენტი, ხოლო რუსეთში – 27 პროცენტი.
ის ფაქტი, რომ მოქალაქეების დიდ ნაწილს ქრთამი არ გადაუხდია, ნიშნავს თუ არა იმას, რომ კორუფციის დონე საქართველოში მინიმალურია და რომ კორუფცია სერიოზულ პრობლემას აღარ წარმოადგენს?
არა, არ ნიშნავს. მართალია, საქართველოს მოქალაქეებს იშვიათად უწევთ ქრთამის გადახდა საჯარო სერვისების სანაცვლოდ (რაც თავისთავად ძალიან კარგია და ამ სფეროში გატარებული რეფორმების წარმატებულობაზე მიუთითებს), მაგრამ საჯარო სერვისებში გადახდილი ქრთამი ხომ კორუფციის ერთადერთი სახეობა არ არის.
კორუფციის აღქმა
განვიხილოთ რამდენიმე შესაძლო სიტუაცია:
- საჯარო მოხელე ისე ადგენს სახელმწიფო ტენდერის პირობებს, რომ ამ ტენდერში მის მიერ წინასწარ შერჩეულმა კომპანიამ გაიმარჯვოს.
- თანამდებობის პირი ეხმარება კერძო კომპანიას ტყით სარგებლობის ლიცენზიის მოპოვებაში, ხოლო შემდეგ თანამდებობას ტოვებს და მაღალანაზღაურებად სამსახურს იღებს ამავე კომპანიაში.
- მთავრობა ტენდერის გარეშე აფორმებს მრავალმილიონიან კონტრაქტს კერძო კომპანიასთან, ხოლო რამდენიმე დღის შემდეგ ამავე კომპანიას მსხვილი შემოწირულობა შეაქვს მმართველი პარტიის საარჩევნო ფონდში.
საქართველოს მოქალაქეების უმრავლესობა, სავარაუდოდ, დაგვეთანხმება, რომ ჩამოთვლილი შემთხვევები (რომლებიც სულაც არ არის ჰიპოთეზური და საქართველოში ჩატარებული რეალური კვლევებიდან არის აღებული) კორუფციის მაგალითებს წარმოადგენს. თუმცა, ვინაიდან მოქალაქეების დიდი ნაწილი სახელმწიფო შესყიდვების, სახელმწიფო ქონების პრივატიზაციის ან პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების პროცესში არ მონაწილეობს, ეს ფაქტები მათი პირადი გამოცდილების კვლევაში არც აისახება.
თუმცა, ამავე დროს, საქართველოს მოქალაქეები, რომელთა უდიდეს ნაწილს ბოლო დროს ქრთამი არ გადაუხდია, მაინც ფიქრობენ, რომ ქვეყანაში კორუფცია არის. მათ ასეთი აღქმა აქვთ.
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველოს“ მიერ 2016 წლის გაზაფხულზე ჩატარებული გამოკითხვის თანახმად, გამოკითხულთა 40 პროცენტი ფიქრობს, რომ საქართველოში გავრცელებულია „საჯარო მოხელეების მიერ თანამდებობის ბოროტად გამოყენება პირადი მიზნების მისაღწევად“ (გამოკითხულთა მხოლოდ 11 პროცენტმა თქვა, რომ ეს მოვლენა გავრცელებული არ არის).
მაშ ასე: საქართველოს მოქალაქეების ძალზე მცირე ნაწილს ჰქონია კორუფციასთან პირადი შეხება („კორუფციის გამოცდილება“), თუმცა, ამის მიუხედავად, მათი ბევრად დიდი ნაწილი ფიქრობს, რომ ქვეყანაში კორუფცია მაინც გავრცელებულია. კორუფციის ამგვარ ირიბ ინდიკატორს „კორუფციის აღქმა“ შეიძლება ვუწოდოთ.
ყველაზე ცნობილი საერთაშორისო კვლევა, რომელიც ყოვეწლიურად აფასებს კორუფციის აღქმის დონეს სხვადასხვა ქვეყანაში, „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ კორუფციის აღქმის ინდექსია. წლევანდელ ინდექსში საქართველომ 44-ე ადგილი დაიკავა 176 ქვეყანას შორის და 57 ქულა დააგროვა (100 შესაძლებლიდან).
რას გვეუბნება ეს შედეგი? ერთი მხრივ, საქართველოს საუკეთესო შედეგი აქვს აღმოსავლეთ ევროპისა და ცენტრალური აზიის რეგიონში და ის ბევრად წინ არის, ვიდრე ყოფილი საბჭოთა კავშირის ყველა ქვეყანა (ბალტიისპირეთის სახელმწიფოების გამოკლებით). ეს იმაზე მეტყველებს, რომ 2004 წლიდან დღემდე საქართველოში განხორციელებულმა რეფორმებმა მართლაც მნიშვნელოვანი შედეგი გამოიღო კორუფციის შემცირების კუთხით. თუმცა, ამავე დროს, 57-ქულიანი შედეგით საქართველო საგრძნობლად ჩამორჩება ინდექსის ლიდერ ქვეყნებს, რაც იმას ნიშნავს, რომ ქვეყანაში კვლავაც არსებობს მნიშვნელოვანი პრობლემები კორუფციის მხრივ.
როგორ გავხდეთ დანია?
ამრიგად, საქართველოს მოქალაქეების დიდი ნაწილი თანხმდება, რომ (ა) ქვეყანამ მნიშვნელოვან წარმატებებს მიაღწია კორუფციასთან ბრძოლის მხრივ და თითქმის სრულად აღმოფხვრა მექრთამეობა საჯარო სერვისების სფეროში და რომ (ბ) ამავე დროს კვლავ გამოწვევად რჩება კორუფციის სხვა ფორმების დაძლევა.
რა უნდა გავაკეთოთ, რომ კორუფციის ამ სხვა ფორმებთან ბრძოლის მხრივაც მსგავს წარმატებას მივაღწიოთ? როგორ დავეწიოთ დანიას, რომელსაც (ახალ ზელანდიასთან ერთად) კორუფციის აღქმის წლევანდელ ინდექსში პირველი ადგილი უკავია 100 შესაძლებლიდან 90 ქულით?
ასეთ კომპლექსურ კითხვაზე ნებისმიერი მოკლე პასუხი, ცხადია, ზედაპირული იქნება, თუმცა შეიძლება გამოვყოთ ის მასახიათებლები, რომლებიც კორუფციის აღქმის ინდექსის მოწინავე ქვეყნებს აერთიანებთ: დამოუკიდებელი სასამართლო ხელისუფლება, ძლიერი საპარლამენტო კონტროლი აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე, თავისუფალი მედია და აქტიური სამოქალაქო საზოგადოება. სხვაგვარად რომ ვთქვათ, კორუფციის დონე, როგორც წესი, ყველაზე დაბალია განვითარებული და კონსოლიდირებული დემოკრატიის მქონე ქვეყნებში.
კორუფციის რისკების შემცირების საუკეთესო საშუალება მმართველობის სისტემაში გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულების პრინციპების დანერგვაა: თანამდებობის პირი მოერიდება ძალაუფლების გამოყენებას პირადი გამორჩენისთვის, თუ წინასწარვე ეცოდინება, რომ მოქალაქეებს იოლად მიუწვდებათ ხელი მისი საქმიანობის შესახებ ინფორმაციაზე (გამჭვირვალობა) და რომ მის მიერ ჩადენილი დანაშაულის გახმაურებას აუცილებლად მოჰყვება სასჯელი (ანგარიშვალდებულება).
არადემოკრატიულ სისტემაში გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულების მექანიზმების (მაგალითად, დამოუკიდებელი სასამართლოს და თავისუფალი მედიის) არსებობა პრაქტიკულად გამორიცხულია, ამიტომ არ არსებობს პრეცედენტი, რომ ასეთ ქვეყნებში კორუფცია არ იყოს.
ამიტომ, თუ ქვეყანაში კორუფციის დონის ან კორუფციის რისკების გაზომვა გვსურს, აუცილებლად უნდა დავაკვირდეთ იმ ინსტიტუტების მდგომარეობასაც, რომლებიც კორუფციის პრევენციასა თუ გამოვლენაში მონაწილეობენ. რამდენად თავისუფალია ჩვენი მედია? რამდენად დამოუკიდებელია სასამართლო? რამდენად დაცულია პროკურატურა პოლიტიკური გავლენისგან?
ამ კითხვებზე პასუხები საკმაოდ ზუსტად გვიჩვენებს იმას, თუ რამდენად დიდია ქვეყანაში კორუფციის საფრთხე.
