Что нужно знать об административном ресурсе и его использовании перед выборами в Грузии
Административный ресурс и выборы в Грузии
С приближением выборов мы часто слышим, что в руках власти сосредоточен мощный административный ресурс, использование которого негативно сказывается на демократическом проведении выборов. Однако не совсем ясно, что подразумевается под этим ресурсом, насколько он масштабен и как используется.
Дополнительную информацию по этому вопросу можно почерпнуть из избирательного кодекса и десятков исследований неправительственных организаций. В этой статье мы постараемся ответить на вопросы, возникающие относительно административного ресурса и его использования, рассматривая существующие источники и опыт предвыборной ситуации в Грузии совместно с экспертом «Международной прозрачности — Грузия» Гигой Чихладзе.
Административный ресурс и выборы в Грузии
Что такое административный ресурс?
Первоисточником ответа должен стать избирательный кодекс Грузии, хотя подробного разъяснения в законе все же нет.
Статья 48 кодекса регулирует запрет на использование административного ресурса во время предвыборной агитации и кампании. Этот запрет распространяется на бюджетные организации, органы государственной власти и муниципалитеты, их имущество, государственных служащих, директоров дошкольных и образовательных учреждений, воспитателей и учителей. О том, какие запреты действуют в этом контексте, мы поговорим позже, а сейчас сосредоточим внимание на том, кто и что может считаться административным ресурсом — согласно закону.
Как местные, так и международные организации используют общие определения административного ресурса, основанные на отчетах и мнениях Венецианской комиссии, Совета Европы, ОБСЕ/БДИПЧ.
- Например, в докладе Венецианской комиссии 2013 года административный ресурс определяется как человеческие, финансовые, материальные, природные и другие нематериальные ресурсы, которыми пользуются как действующие государственные должностные лица, так и публичные служащие во время выборов, поскольку они контролируют персонал государственного сектора, финансы и государственные учреждения.
- В совместном отчете, подготовленном ЦИК, TI, ISFED, SAIA и другими организациями в 2014 году, говорится, что административный ресурс — это имущество или другой вид ресурса, необходимый для выполнения государственных функций. Авторы выделяют следующие виды: правовые, институциональные, финансовые, силовые и медийные ресурсы.
- В книге, опубликованной в 2021 году Венецианской комиссией и Советом Европы, объясняется, что понятие административного ресурса, который также называется государственным или общественным ресурсом, выходит за рамки государственных финансов и включает ресурсы, которые проистекают из публичной должности или предназначены для широкого пользования обществом.
Также важным руководящим принципом считается Копенгагенский документ ОБСЕ 1990 года, где подчеркивается, что необходимо провести четкую грань между государством и политической партией. По мнению экспертов, использование административного ресурса перед выборами снимает это ограничение.
Административный ресурс и выборы в Грузии
Если объединить существующие определения и сказать проще, то административный ресурс – это те возможности, которые доступны государству и его представителям.
Кто или что входит в административный ресурс?
Юрист «TI-Грузия» Гига Чихладзе, принимая во внимание международную практику и грузинские реалии, предлагает разделить административный ресурс на четыре категории:
- Институциональные административные ресурсы;
- Юридический, он же нормативный административный ресурс;
- Финансовый административный ресурс;
- Исполнительно-административный ресурс.
Юрист поясняет, что под институциональным административным ресурсом подразумеваются госслужащие, работники бюджетных организаций, те, кто оказывает услуги людям от имени государства. Например: сотрудники министерств, Дома юстиции или администраций муниципалитетов, директора школ, учителя, воспитатели детских садов.
«Это легко определить так: зарплату они, как правило, получают из бюджета», — говорит Чихладзе.
Кроме того, в ту же категорию попадают материальные ресурсы. Например: здание, транспортное средство, которые принадлежат государству и должно использоваться для общественного блага.
По мнению Чихладзе, ко второй категории — юридическому ресурсу — относятся решения различных органов государства, начиная от парламента и заканчивая всеми органами, выполняющими регулирующие функции. Например: горсовет, комиссия по связи, ЦИК.
«Это решения, которые не касаются конкретных действий и устанавливают правила. Тот же «российский закон» [закон «об иноагентах»] или любой другой закон, принятый парламентом, может быть включен в административно-правовой ресурс», — объясняет Чихладзе.
Третья категория касается финансов. По словам юриста, этот финансовый ресурс используется избирательно, когда распределение бюджета или способ его расходования кому-то выгоден.
«Мы также называем это расходованием бюджетных средств, мотивированным выборами. Когда используются публичные деньги, те деньги, которые накоплены за счет уплаченных людьми налогов, и их распределение должно идти на улучшение жизни этих людей, удовлетворение потребностей, выполнение целей, определенных конституцией и законами страны. Однако при этом они используются так, что выгоду получает какая-то одна конкретная партия или партии, это уже является использованием финансовых административных ресурсов», — говорит Чихладзе.
Четвертой категорией является исполнительно-административный ресурс, который могут включать как полицейские силы, так и суды.
«Например, когда полиция незаконно задерживает человека. Незаконное задержание человека — это проблема, но не всегда это означает использование административного ресурса. А вот когда это делается по партийным или предвыборным мотивам — тогда это так. Также судебное решение, начало уголовного преследования, увольнение с работы — политически мотивированные решения в предвыборный период», — объясняет Чихладзе.
Административный ресурс и выборы в Грузии
Как используется административный ресурс на выборах?
«То, что мы перечислили, политизация всего этого – это и есть использование административного ресурса. Более конкретно, это предоставление преимуществ в предвыборный период», — объясняет Чихладзе.
В избирательном кодексе Грузии говорится, что доступ к административным ресурсам должен быть равным. В частности, согласно закону, запрещено использование занимаемых зданий государственными органами власти и органами местного самоуправления, а также организациями, финансируемыми из государственного бюджета Грузии, в том случае, если у других политических партий, кандидатов в избирательных субъектах, избирательных субъектов нет возможности использовать аналогичные здания на тех же условиях.
«Характеристика административного ресурса заключается в том, что он постоянно меняет форму, находит новые пути и измерения, но закон остался на уровне 20-летней давности. Даже тогда он не был хорошим, а сейчас тем более. Регулирование закона не отвечает современным требованиям. Полагаться только на этот закон, чтобы говорить о нарушении использования административного ресурса, — это просто отрыв от реальности», — говорит Чихладзе.
Часто можно слышать критику в адрес того, как власть использует сотрудников государственных служб, учителей и директоров для достижения выборных целей. По этому поводу на протяжении многих лет было подготовлено множество исследований, сюжетов и статей.
Избирательным кодексом запрещается использование государственных служащих, директоров учреждений дошкольного образования и образовательных учреждений, воспитателей, учителей и других работников на служебной основе.
Кроме того, кодексом установлено, что предвыборная кампания (агитация) начинается за 60 дней до дня голосования, и права участия в агитации не имеют, в частности, госслужащие, директора учреждений общественного дошкольного образования или образовательных учреждений, воспитатели, учителя и другие работники.
Чихладзе объясняет, что одним из самых распространенных случаев использования этого ресурса является привлечение к предвыборным встречам и партийным мероприятиям. Он уточняет, что это может происходить как в форме принуждения, так и скрыто. По его словам, представители партии и сторонники могут предоставить государственным служащим или учителям информацию и предложить прийти на такие встречи, но из-за существующей реальности и политизированной рабочей среды это воспринимается не только как предложение, но и как обязательство.
В отчете неправительственной организации «Справедливые выборы» отмечается, что во время выборов органов местного самоуправления в 2021 году правящая партия активно использовала административный ресурс, включая участие государственных служащих и других работников государственного сектора в агитационных встречах. Также было организовано участие работников государственного сектора на встречах правящей партии и ее кандидатов в различных регионах, что в ряде случаев носило признаки сбора по служебному признаку, что также запрещено.
В заключении ОБСЕ/БДИПЧ в 2021 году указывается, что для обеспечения равных условий для всех кандидатов желательно использование правового механизма борьбы с злоупотреблением административными ресурсами и его исполнение, включая злоупотребление государственной службой во время избирательной кампании. Подобные рекомендации содержатся в заключении организации как по парламентским выборам 2020 года, так и по президентским выборам 2018 года.
Тем не менее на практике это не происходило. В 2022 году TI и ISFED опубликовали исследование, основанное на информации, предоставленной бывшим заместителем главы Службы государственной безопасности (СГБ) Сосо Гогашвили. В отчете рассматривается предполагаемая схема, действовавшая перед выборами 2018 и 2020 годов, которая, по утверждению, была результатом координации представителей правящей партии и нескольких государственных учреждений с целью незаконного использования административных ресурсов, подкупа избирателей и мобилизации голосов в пользу правящей партии. В документах содержатся политические характеристики директоров общественных школ, руководителей ресурсных центров и сотрудников бюджетных организаций, а также рекомендации по их назначению.
Часто обсуждается случай, когда государственные служащие размещают на своих личных страницах в Facebook посты в поддержку конкретного кандидата или партии. Были случаи, когда в медиа появлялись скриншоты, показывающие, как воспитателям детских садов и учителям предлагали ставить лайки и делиться постами политиков. Чихладзе объясняет, что агитация в социальных сетях и использование административного ресурса в этом контексте остаются вне контроля.
«На практике это невозможно реализовать. Отсутствует политическая воля, и это технически сложно, потому что пост, размещенный в поддержку, может быть виден и в рабочие часы. Единственное, что можно сделать, что довольно цинично, — это вызвать человека и проверить, не использовал ли он интернет на работе или не постил ли с рабочего компьютера, так как это административный ресурс», — говорит Чихладзе и объясняет, что в этом случае проблема не в том, сколько килобайт интернета было потрачено из государственных ресурсов, а в том, что государственный служащий, который должен восприниматься как нейтральное лицо и принимать аполитичные решения, демонстрирует предвзятость и политизированность в рабочие часы, что влияет на его коллег.
Юрист выделяет как серьезную проблему при использовании административного ресурса бюджетные расходы. Согласно закону, за 60 дней до выборов запрещено осуществление таких проектов/программ, которые не были предусмотрены в бюджете ранее. Также в этот период запрещено увеличивать размеры социальных выплат (пенсия, социальная помощь, субсидии и др.), кроме тех, которые были предусмотрены не менее чем за 60 дней до выборов.
«За 60 дней это невозможно, но они это делают за 61 день до выборов. Вообще, 60 дней не актуально, потому что в бюджет предыдущего года записывают увеличение на следующий год, и это увеличение происходит в сентябре. Так они не нарушают закон, так как это было заранее прописано в бюджете. Поэтому совершенно обычным делом является запуск социальных проектов и увеличение чего-либо в предвыборные месяцы», — говорит Чихладзе, приводя примеры инфраструктурных проектов в регионах и списания налоговых задолженностей.
В то же время он объясняет, что часто звучит контраргумент, будто проекты, финансируемые из государственного бюджета, реализуются постоянно и не могут считаться использованием административного ресурса. Эксперта называет критерии, при выполнении всех трех из которых расходы бюджета могут считаться предвыборным использованием.
- Первый критерий — является ли эти расходы экстраординарными: насколько часто такие расходы были раньше и как они соотносятся с долгосрочной перспективой развития страны. То есть расходы, которые не были запланированы заранее, имеют краткосрочный и спонтанный характер.
- Второй — количественный критерий: насколько массовым является это действие и какой электоральный эффект может иметь конкретная инициатива. Если это касается небольшого числа людей, даже если оно удовлетворяет первому критерию, это не считается злоупотреблением административным ресурсом. Это должно быть массовым, рассчитанным на большое количество людей, чтобы потенциально оказать электоральный эффект.
- Третий — содержательный критерий: это может касаться многих людей, но не приносить им выгоды. Оно должно иметь четко выраженную популистскую цель.
Например, в ходе президентских выборов 2018 года ISFED заявляла, что программы, анонсированные властями перед вторым туром, в частности, увеличение зарплат для военнослужащих, сотрудников пограничной полиции и береговой охраны, директоров школ, педагогов и сотрудников администрации, увеличение помощи для социально незащищенных, строительство жилых домов для переселенцев, передача квартир в собственность жителям и многие другие, представляли собой использование финансового аспекта административного ресурса.
«Проекты, упомянутые правительством и отдельными местными самоуправлениями, ориентированы на получение электоральных голосов вместо реализации приоритетов государственной политики и служат целью поставить кандидата, поддерживаемого правящей партией, в преимущественное положение по сравнению с конкурентом», — тогда заявляла организация.
Что касается использования правовых и регулирующих электоральных аспектов административного ресурса, Чихладзе приводит в пример решение ЦИК от августа 2024 года, согласно которому распределение функций между членами комиссии на избирательном участке будет происходить до дня выборов.
«Это может напрямую ударить по прозрачности процедур и качеству проведения выборов, и, естественно, у всех нас есть страх и разумное предположение, что изменения в качестве меньше всего коснутся правящей партии, а больше повредят другим», — говорит он.
Также он рассматривает решение комиссии по коммуникациям от сентября 2024 года о штрафе для телеканалов Formula и «TV Пирвели», поскольку из эфира была исключена реклама «Грузинской мечты», которая имела дискредитирующий характер в отношении неправительственных организаций.
По его словам, примером использования правовых и регулирующих электоральных административных ресурсов является также принятие закона «об иноагентах», поскольку он напрямую ударяет по наблюдательным организациям.
«Организации находятся «под дамокловым мечом», не знаешь, когда к тебе придет мониторинг и что тебе предписывается. Можешь получить такой тяжелый финансовый удар за 10 дней до выборов, что не сможешь отправить наблюдателей на участки».
Сходные случаи обсуждаются и в документах, предоставленных Гогашвили. В исследовании говорится, что во время президентских выборов представители партии использовали административный ресурс, предлагая лицам отменить условные приговоры, досрочно освободить из пенитенциарной службы, переквалифицировать обвинения по уголовным делам и восстановить права на управление. Организации утверждают, что в процессах проявлялись системные преступления со стороны должностных лиц.
«Если партия имеет административный ресурс, это означает, что у нее есть большинство в парламенте, что позволяет назначать на все публичные должности тех, кто ей приемлем. Соответственно, все эти административные ресурсы находятся в ее руках, начиная от человеческих, продолжая материальными и заканчивая нематериальными, такими как правовые ресурсы», — утверждает Чихладзе.
Юрист объясняет, что эти проблемы нельзя решить только изменениями в избирательном кодексе, и это может даже оказаться неэффективным. Главной проблемой он называет устоявшуюся практику, слабые институты и полную политизацию исполнительной власти.
Как свидетельствуют наблюдения за международной и местной практикой, а также заявления и отчеты влиятельных организаций, злоупотребление административными ресурсами может оказать значительное влияние на результаты выборов, и поскольку ими управляет правящая партия, результаты будут в ее пользу.
Административный ресурс и выборы в Грузии
