Комментарий: 5 признаков отсутствия в Грузии самоуправления, или зачем проводить выборы
2 октября 2021 года в Грузии пройдут выборы в органы местного самоуправления. Население изберет 64 мэра и 2 044 депутатов местных советов.
Однако эксперты сходятся во мнении, что Грузии на самом деле многого не хватает для того , чтобы самоуправление стало реальным. При том, что именно это является одной из основных характеристик современного демократического государства.
«Все правительства в течение 30 лет со времени обретения Грузией независимости устраивало слабое самоуправление, поскольку его удобно использовать для политических манипуляций».
«За последние 30 лет в стране проведены несколько реформ самоуправления, но это всегда было «два шага вперед, один назад»., — говорит эксперт по вопросам самоуправления Давид Лосаберидзе,
В чем слабость самоуправления в Грузии? Почему стране не удалось добиться реальной децентрализации? JAMnews задал эти вопросы специалистам в области самоуправления.
Проблема первая: регионы финансово несостоятельны
Степень независимости самоуправляющихся единиц определяется их финансовой устойчивостью. Модель финансовой независимости, которая действует в Грузии и определяет размер бюджета местных муниципалитетов — какие налоги остаются на месте, а какие идут в центр, является спорной.
С 2007 года в местном бюджете остаются только земельный налог и налог на имущество, местные сборы и суммы, взимаемые с различных штрафов. Налог на прибыль и подоходный налог перечисляются в центральный бюджет и возвращаются в регионы в виде трансферов. Но в гораздо меньшем размере, как говорят специалисты. Зачастую это «мизерная сумма».
Часть налога на добавленную стоимость (НДС), поступающего в государственный бюджет, также распределяется по регионам. Однако при перераспределении наблюдаются субъективные подходы.
Эта непрозрачная и несправедливая модель распределения средств тормозит развитие самоуправления и ставит под сомнение его независимость, считают эксперты.
«Я не знаю, почему в правительстве бытует мнение, что самоуправление можно лишить денег, а затем возместить некоторую часть. Например, портовый город Поти — насколько он бедный, потому что его доходы идут в центр», — говорит Иракли Мелашвили, эксперт по вопросам самоуправления.
Проблема в том, что бюджеты самоуправления часто недополучают даже те доходы, которые должны оставаться в местных бюджетах.
Например, средства от налогов на имущество, потому что часто недвижимость, находящаяся на территории муниципальных образований, либо не находится в их собственности, либо оценена по низкой цене.
Также мало денег поступает от земельного налога, поскольку участки до пяти гектаров не облагаются налогом, и от них муниципалитеты ничего не получают.
В Грузии пять самоуправляющихся городов и 59 самоуправляющихся общин. Самоуправляющиеся города: Тбилиси, Кутаиси, Батуми, Рустави, Поти. Самоуправляющаяся община (например, Зугдиди, Сенаки, Ахалцихе, Ниноцминда и другие) — это объединение поселений с собственным бюджетом.
Вопрос перераспределения НДС сегодня в Грузии также является спорным, говорит другой эксперт по самоуправлению Котэ Канделаки.
19 процентов НДС, поступающего в бюджет страны, распределяется между муниципалитетами.
Какой муниципалитет сколько получит из этой суммы, рассчитывается по специальной формуле. Она основана на многих критериях, в том числе: площадь муниципалитета, общая численность населения и количество детей от 0 до шести лет, высота над уровнем моря и т.д.
«На самом деле перераспределение этой суммы зависит от министерства финансов и носит субъективный характер», — говорит Котэ Канделаки.
По его словам, органы самоуправления ограничены в решениях даже в расходовании собственных денег:
«Другими словами, они формально независимы, но это неформально централизованная система — согласно постановлениям правительства, подзаконным актам, существует множество ограничений на закупки, распределение финансов и т.д.».
Проблема вторая: собственность и земля в муниципалитетах принадлежат центру и управляются им
По мнению экспертов по самоуправлению, отсутствие четкого разделения собственности ослабляет муниципалитеты и лишает их возможности получения доходов.
«Практически вся государственная собственность, сельскохозяйственные земли, здания, находятся в руках центрального правительства. Оно управляет, продает, сдает в аренду все, что может. И центр не собирается это право уступать», — говорит Котэ Канделаки.
По словам Иракли Мелашвили, такое отношение не укладывается ни в какую логику:
«Представьте, центральному правительству принадлежат 24-25 тысяч земельных участков в стране. Это неэффективно, когда есть только одна точка, единственное место, куда каждый инвестор должен пойти, чтобы увидеть нужную ему недвижимость. Министерство экономики и управления имуществом не сможет охватить весь мир, чтобы найти подходящего инвестора для этих 25 тысяч участков. Это невозможно. Это изобретение нового велосипеда».
Передача собственности муниципалитетам, по мнению экспертов, позволит им на месте решать экономические вопросы.
«Представьте, что вместо одного центра есть 64 центра, которые заботятся о привлечении инвесторов. Это значительно ускорит создание рабочих мест. У правительства есть гораздо более важные вопросы, чем то, какая ферма на 100 или 200 свиней будет построена в каком муниципалитете», — говорит Иракли Мелашвили.
Проблема третья: вмешательство в полномочия
Согласно кодексу местного самоуправления, управление собственностью, введение сборов, благоустройство территории муниципалитета, обеспечение водоснабжения, благоустройство рекреационных зон и т.д. — это полномочия муниципалитетов.
Этот список в кодексе довольно обширен.
Более того, в том же кодексе говорится, что государство может делегировать органам самоуправления более эффективные полномочия на местах.
Однако на деле все происходит иначе. Любая, даже самая незначительная инициатива часто исходит от центра или озвучивается центром.
Например, премьер-министр Иракли Гарибашвили объявил, что он «начинает масштабное обновление страны», на что в течение следующих четырех лет будет потрачено 500 миллионов лари [около $150 млн], и 300-350 миллионов будут выделяться из государственного бюджета.
«Программа включает реконструкцию городов в 63 муниципалитетах, восстановление важных культурных и исторических объектов, восстановление административных центров муниципалитетов, а также обустройство рекреационных пространств, развитие туристической инфраструктуры в парках отдыха», — сказал Гарибашвили, представляя программу.
По словам эксперта Иракли Мелашвили, презентация этого проекта и его реализация были делом местных властей:
«Все это находится в исключительной компетенции муниципалитета. То есть правительство оспаривает у них и это. Нелогично, когда правительство реализует в муниципалитете проекты, которые ему не нужны», — говорит Иракли Мелашвили.
Высшим должностным лицом самоуправляющейся единицы является мэр. В Грузии мэр избирается сроком на четыре года. Лицо в возрасте до 25 лет не может баллотироваться на пост мэра.
Вмешательство в полномочия проявилось не только в этом проекте. Котэ Канделаки говорит, что так было всегда:
«Самоуправление отличается тем, что проблемы местного значения везде могут решаться по-разному. Есть много местных нюансов, и поэтому, например, один и тот же вопрос может не решаться одинаково в Лагодехи и Батуми. Что происходит у нас?! Есть инициативы по типу кампании — например, повсеместный запрет внешней торговли; или кампании инфраструктурных проектов, заказ на которые поступает из центра».
Канделаки считает, что даже в случае этого проекта стоимостью 500 миллионов лари, эти деньги и права должны были быть переданы муниципалитетам.
Такое отношение часто убивает энтузиазм, например, у мэров или других государственных чиновников, считает эксперт Давид Лосаберидзе:
«Было много примеров, когда председатель городского совета или мэр начинали какие-то реформы. Но не получали поддержки центра и воздерживались от продолжения».
Проблема четвертая: низкая вовлеченность граждан
Основная суть самоуправления состоит в том, что решения о том, в какой среде жить и что делать, должны принимать сами граждане.
«Если мы посмотрим на развитые страны, то увидим, что везде в таких странах есть развитое самоуправление. И даже в странах, которые стремятся к развитию, эта система существует», — говорит Давид Лосаберидзе.
В Грузии же население не активно.
По словам Лосаберидзе, люди понимают, что граждан никто ни о чем не спрашивает, а когда их мнение ничего не меняет, они не хотят проявлять инициативу:
«Когда правительство реализует какую-нибудь программу по собственной инициативе, население считает это естественным. Правительство даст нам то, даст нам это. Они не хотят делать что-то самостоятельно, потому что их никто не спрашивает».
По словам Лосаберидзе, такая ситуация всегда играет на руку власти:
«Любая политическая сила боится передать власть народу. Слишком часто можно услышать, что людям нельзя доверять, люди не знают. Так думали авторитарные системы XIX и XX веков даже в Европе. Это проблема, которая будет решена, когда человек получит право самому решать свою судьбу».
Проблема пятая: отсутствие политической воли со стороны центра
Эксперты по самоуправлению напоминают, что с момента обретения независимости до настоящего времени все политические силы заявляли, что Грузии необходимо сильное самоуправление. Но, по их наблюдениям, как только эти силы приходят к власти, они вырабатывают механизмы сдерживания.
Это потому, что центр всегда рассматривает регионы как копилку голосов. Центр пытается поставить их в зависимость от него, чтобы смотрели ему в рот и сохраняли лояльность.
«Муниципалитет знает, что если он не будет лояльным, он не получит денег. Сегодня правящая партия находится у власти во всех муниципалитетах, но представьте, что в нескольких из них победила оппозиция. Центр немедленно начнет манипулировать, финансировать или нет такой регион. Ему не будет нравиться, что его конкурент где-то хорошо работает», — говорит Иракли Мелашвили.
По его словам, на предстоящих муниципальных выборах 2 октября правящая партия обязательно попытается манипулировать этими вопросами.
«Я уверен, что они обязательно скажут людям: «Вы знаете, мы начали такой большой проект [например, проект стоимостью в 500 миллионов лари], и если вы выберете кого-то другого, он может быть отложен». Так было всегда. Спросите в любом селе и везде вам скажут, что такие диалоги были повсеместно: «Смотрите, нам нужна вода, и если правящая партия не наберет необходимого количества голосов, этот проект может провалиться и т.д.».
Каждое правительство с 1991 года предпринимало определенные шаги для укрепления системы самоуправления, говорит Давид Лосаберидзе:
«Но это два шага вперед, один назад. За 30 лет мы добились очень небольшого прогресса из-за противоречивых и незавершенных реформ», — считает Лосаберидзе.
«Эта централизованная система должна быть демонтирована. Министерства должны участвовать в формировании политики, решении вопросов государственной важности. Мы должны как-то добиться делегирования функций, потому что все это тормозит развитие системы самоуправления», — говорит Котэ Канделаки.
