Чем измеряется коррупция
Едва ли найдется такая тема, по которой существовало бы столько разнообразных и взаимоисключающих мнений, как вопрос об уровне коррупции в Грузии.
С одной стороны, в статьях зарубежных журналистов и в отчетах международных организаций Грузия упоминается как страна, в которой успешно проводятся реформы, и где действительно борются с коррупцией. С другой стороны, — как при предыдущих властях, так и при нынешних, — часто слышатся разговоры об украденных миллионах, непотизме, политиках, «севших в долю» в каком-то бизнесе.
Кто ошибается? Восхищенные грузинскими реформами международные организации или грузинские журналисты и неправительственные организации, которые часто говорят о вероятных случаях коррупции?
Это, казалось бы, парадоксальное положение, на самом деле, неудивительно, и Грузия не является с этой точки зрения неким исключением. Ситуация упирается в неопределенность ответов на два вопроса: а) что является коррупцией? и б) как ее измерить?
Прежде чем пытаться определить уровень коррупции, в первую очередь, надо договориться, что именно мы измеряем. Разные мнения об уровне коррупции в той или иной стране часто складываются из того, что разные люди, говоря о коррупции, подразумевают различные явления.
Что такое коррупция?
Универсального и общепризнанного определения коррупции не существует, самое распространенное можно сформулировать так: коррупция — это использование полномочий не для установленных законом общественных целей, а для извлечения личной выгоды определенного лица или группы лиц.
Но если даже и договориться, что же такое коррупция, измерение ее уровня останется крайне трудной задачей. Как понять, насколько распространена в стране деятельность, которая наказуема по закону, а потому осуществляется тайно?
Рассмотреть статистику уголовных дел? Может быть, хотя здесь мы столкнемся с проблемой интерпретации: если, например, в Грузии за некое количество лет лет обвинения в коррупции предъявлены большему количеству людей, чем в Армении, можно ли утверждать, что коррупция в Грузии распространена сильнее, чем в Армении? А может, такое преимущество объясняется тем, что грузинская прокуратура работает лучше, чем армянская?
Так что количество уголовных дел не может быть надежным мерилом коррупции.
Коррупционный опыт
Еще один распространенный вариант определения уровня коррупции – мнение граждан. Такой подход называется «исследование коррупционного опыта», и одним из наиболее распространенных методов является исследование «международной прозрачности» — глобального барометра коррупции.
Согласно «барометру» 2016 года, четыре процента опрошенных признались в том, что использованию государственного сервиса предпочли дать взятку. Этот показатель в Грузии является одним из самых низких в мире. Для сравнения: в Азербайджане он составил 15 процентов, в Армении – 19 процентов, в Украине – 23 процента, а в России – 27 процентов.
Но если большинство граждан не давало взяток, означает ли это, что в Грузии минимальный уровень коррупции, и она не является серьезной проблемой?
Нет, не означает. Правда, гражданам Грузии редко приходится давать взятки вместо использования услуг государственного сервиса (что, само собой разумеется, красноречиво говорит об успешной реформе в этой сфере), но ведь не только в сфере госсервиса даются взятки.
Восприятие коррупции
Рассмотрим несколько возможных ситуаций:
- Государственный служащий так составляет условия тендера, что в нем побеждает заранее выбранная им компания.
- Должностное лицо помогает частной компании в приобретении лицензии на использование леса, после чего оставляет должность и переходит на высокооплачиваемое место в этой же компании.
- Правительство без тендера оформляет многомиллионный контракт с частной компанией, а спустя некоторое время эта компания делает крупное пожертвование в избирательный фонд правящей партии.
Большинство граждан Грузии, вероятно, согласится, что приведенные случаи (которые вовсе не являются гипотетическими, а взяты из реальных исследований, проведенных в Грузии) являются примерами коррупции. Но поскольку большинство граждан не участвует в проводимой государством приватизации или в финансировании политических партий, эти факты в их личном исследовательском опыте не отражаются.
Однако в то же время граждане Грузии, большая часть которых в последнее время взяток не давала, все-таки считают, что в стране существует коррупция. У них такое восприятие.
Согласно опросу, проведенному весной 2016 года организацией «Международная прозрачность – Грузия», 40 процентов опрошенных считают, что в Грузии распространено «злоупотребление госслужащими своими полномочиями ради продвижения бизнеса» (только 11 процентов опрошенных уверены в обратном).
Итак, очень малая часть населения Грузии лично сталкивалась с проявлениями коррупции («коррупционный опыт»), но несмотря на это, куда большая часть населения полагает, что коррупция в стране распространена. Подобный косвенный индикатор мы и можем назвать «восприятием коррупции».
Наиболее известное международное исследование, которое ежегодно оценивает уровень восприятия коррупции в различных странах, — это индекс восприятия коррупции на основании исследований организации «Международная прозрачность». В последнем индексе Грузия заняла 44-е место среди 176 стран, набрав 57 баллов из ста возможных.
О чем говорит этот результат? С одной стороны, Грузия опередила все страны Восточной Европы и Центральной Азии и намного обошла все бывшие республики Советского Союза (за исключением государств Прибалтики). Это говорит о том, что проводимые с 2004 года реформы в Грузии действительно принесли замечательный результат в плане уменьшения коррупции. Хотя, в то же время, с результатом в 57 баллов Грузия заметно отстала от лидеров, а это значит, что в стране по-прежнему есть серьезные проблемы с коррупцией.
Как стать Данией?
Таким образом, большая часть населения Грузии считает, что: а) страна добилась значительных успехов в борьбе с коррупцией и почти полностью выкорчевала мздоимство в сфере госсервиса; и б) в то же время остается проблемой преодоление других форм коррупции.
Что необходимо делать, чтобы добиться аналогичных успехов в борьбе с другими формами коррупции? Как догнать Данию, которая (как и Новая Зеландия) занимает в нынешнем индексе первое место с 90 баллами из ста?
На такой комплексный вопрос любой лаконичный ответ, понятно, окажется поверхностным. И все же мы можем выделить те черты, которые характерны для стран, лидирующих в борьбе с коррупцией. Это -независимая судебная власть, сильный парламентский контроль над исполнительной властью, свободные медиа и активное гражданское общество. Иначе говоря, уровень коррупции, как правило, самый низкий в развитых странах с консолидированной демократией.
Лучшее средство для снижения коррупционных рисков – внедрение в систему управления принципов прозрачности и подотчетности.
Должностное лицо не станет использовать свои полномочия в личных целях, если будет знать, что сограждане легко получат информацию о его деятельности (прозрачность), и что вслед за этим последует неминуемое наказание (подотчетность).
В недемократичной системе механизмов прозрачности и подотчетности (например, независимого суда и свободных медиа) практически не существуют, поэтому говорить об отсутствии коррупции в таких государствах проблематично.
Поэтому, чтобы определить уровень коррупции или коррупционных рисков в стране, обязательно следует обратить внимание на то, в каком положении находятся институты, которые участвуют в предупреждении коррупции или в ее выявлении. Насколько свободны медиа? Насколько независим суд? Насколько защищена прокуратура от политического давления?
Ответы на эти вопросы довольно точно продемонстрируют, насколько велика в стране опасность коррупции.
